Er utredningsinstruksen unødvendig og gammeldags?

Er utredningsinstruksen unødvendig og gammeldags?

Det sluntres unna med å bruke utredningsinstruksen når nye tiltak skal settes i gang i statlige virksomheter. Årsakene er sammensatte, og tidligere omstendelige utredningsprosesser er nok ingen god drahjelp.

Det sluntres unna med å bruke utredningsinstruksen når nye tiltak skal settes i gang i statlige virksomheter. Årsakene er sammensatte, og tidligere omstendelige utredningsprosesser er nok ingen god drahjelp.

Av: Hanne Mari Førland, Seniorrådgiver i A-2 Norge

Det er menneskelig å ivre etter å handle raskt, og noen mener utredninger er gammeldagse og sverger til moderne konsepter som «Fail fast, fail often». Vi mener det alltid er lurt å tenke seg litt om før man setter i gang et tiltak, både i offentlig og privat sektor. Brukt på riktig måte vil spørsmålene i instruksen hjelpe til med å finne bedre og mer konstandseffektive løsninger.

Statlige myndigheter er i utredningsinstruksen pålagt å utarbeide gode beslutningsgrunnlag før et tiltak settes i gang, og seks tilsynelatende enkle spørsmål skal alltid besvares. Dette skal sikre at tiltaket treffer godt og hindre sløsing med skattebetalernes penger. Tidligere i år kom en evaluering som viser at departementene tar for lett på kravet. Det er ikke så enkelt å svare på spørsmålene som man kanskje skulle tro.

Godt forarbeid gir gode beslutninger

«Navnet skjemmer ingen, heter det, men det er mulig at Utredningsinstruksen sliter litt med å treffe de store massene», skrev Trine Eilertsen i en kommentar i Aftenposten den 16. april 2018. «Men nettopp de store massene, velgerne, skattebetalerne og brukere av offentlige tjenester skal være sjeleglade for at vi har en slik instruks. Det er dem den skal gagne, instruksen som stiller de avgjørende spørsmålene før politikerne vedtar reformer, regelendringer eller investeringer.»

Utredningsinstruksen pålegger, som et minimum, departementene og underliggende virksomheter å besvare disse spørsmålene i alle utredninger:

  • Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
  • Hvilke tiltak er relevante?
  • Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
  • Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
  • Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
  • Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

For dårlig kvalitet på utredningene

Det viser seg at instruksen i liten grad følges når nye tiltak skal utredes. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har vurdert kvaliteten på statlige utredninger i 2019. De slår fast at utredningskvaliteten er for dårlig – tre år etter at den nye utredningsinstruksen kom.

Ifølge evalueringen er det et klart forbedringsbehov når det gjelder å besvare samtlige av de seks spørsmålene. «Den største svakheten knytter seg til kravet om å utrede flere alternative tiltak. I stor grad er det bare ett tiltak som utredes, og over 70 prosent har en mangelfull utredning av alternative tiltak.»

En annen svakhet er at konsekvensene ikke blir godt nok utredet. «Vår vurdering er at det i stor grad kun er positive virkninger av tiltakene som vurderes. Negative virkninger er stort sett fraværende. Videre er det bare en liten andel av utredningene som tallfester og verdsetter virkningene.»

Beskrivelsen av hvilke problemer tiltakene skal løse, er ofte mangelfull. 40 prosent av utredningene i 2019 har implisitte og vage problembeskrivelser og kun 8 prosent er vurdert til å være etter det direktoratet kaller beste praksis. Dessuten er ikke målene formulert tydelig. «Vårt hovedinntrykk er at det er størst problemer knyttet til at målformuleringene er implisitte, og til at målene i mange tilfeller sier lite om en ønsket framtidig tilstand.»

Dårlig tid og politiske føringer holder ikke som unnskyldning

Departementene mener selv at de to viktigste årsakene til mangelfulle utredninger, er korte frister og politiske føringer. Men det holder ikke som unnskyldning, ifølge rapporten. «Ettersom utredningsinstruksen også gjelder selv om det allerede på politisk nivå er besluttet å gjennomføre tiltak, er dette likevel ingen gyldig grunn for ikke å følge instruksens krav om å utrede alternative tiltak.» Evalueringen konstaterer at stramme tidsrammer kun i særskilte tilfeller åpner for en mindre grundig utredning. De underliggende virksomhetene oppgir at det er manglende ressurser til rådighet, manglende kompetanse i egen virksomhet og behovet for samordning som er de viktigste årsakene til dårlig kvalitet.

«Statens beslutningsgrunnlag kan bli betydelig bedre selv med dagens ressurser», uttaler Hilde Singsaas, leder av DFØ, til Aftenposten 4. mars 2020. «Det bør for eksempel være mulig å tenke gjennom målet og hvilket problem tiltaket skal løse, innenfor dagens rammer. Så forvaltningen har en jobb å gjøre. Samtidig er det ingen hemmelighet at det er en spenning mellom fag og politikk.»
Hilde Singsaas, Foto DFØ, fotograf Espen Sturlason

Vi vil fremsnakke utredningsinstruksen

Det er nok mange årsaker til at det sluntres unna med å bruke utredningsinstruksen. Kanskje den ikke er godt nok kjent eller oppleves som komplisert? Spørsmålene fører med seg en del arbeid, særlig når det gjelder omfattende tiltak, og det kan komme overraskelser som ikke alltid er populære for de som skal ta beslutningene.

Utredningsinstruksen

Formålet med utredningsinstruksen er å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak, som for eksempel reformer, regelendringer og investeringer.

Det er viktig at statlige beslutninger er velbegrunnede og gjennomtenkte. Ufullstendig eller manglende utredning øker risikoen for at det fattes beslutninger som ikke kan gjennomføres, som gir uønskede virkninger eller som innebærer sløsing med samfunnets ressurser.

Utredningsinstruksen ble første gang fastsatt ved kongelig resolusjon 18. februar 2000 og er revidert i 2005 og 2016.

Utredningsinstruksen kan leses her, og finnes i Lovdata.

Kilde: regjeringen.no


Direktoratet for forvaltning og økonomistyring har nylig publisert evalueringen
«DFØ-rapport 2020:1 Tilfredsstiller statlige utredninger utredningsinstruksens krav? Statusmåling 2019».

I rapporten vurderes kvaliteten på statlige utredninger i 2019. Funnene sammenliknes med resultatene fra en tilsvarende undersøkelse av utredninger som ble gjennomført før ny utredningsinstruks ble iverksatt i 2016.

Dette er gjort gjennom et dokumentstudium av høringssaker fra departementene og en spørreundersøkelse til både departementer og underliggende virksomheter.

Dessuten er det ganske menneskelig å ivre etter å sette ting ut i livet, og det er bare å slå fast at en del utredningsprosesser har vært for omstendelige. Det er nok ikke uten grunn at mange mener utredninger er overflødige og at utredningsinstruksen rett og slett er gammeldags. Noen sverger til mer moderne konsepter som «Fail fast, fail often», Google Design sprint og Lean start-up. Riktig brukt er disse konseptene svært nyttige og vi har stor tro på kombinasjonen av å tenke seg om før man setter i gang tiltak og å teste løsninger raskt.
Det kan være krevende å argumentere for å stoppe opp et øyeblikk og grunne over hva som egentlig er problemet, hente inn informasjon fra ulike kilder, reflektere, trekke inn alternative tiltak, analysere. Det er lett å bli oppfattet som bremseklosser. Eller som Trine Eilertsen kaller det i sin kommentar i Aftenposten: «Gledesdrepere».

I A-2 har vi erfart at når vi tar på oss rollen som «gledesdreper», får vi ofte positive tilbakemeldinger fra våre oppdragsgivere. De ser at resultatet blir bedre og kvaliteten høyere om man bruker litt tid på å lage gode beslutningsgrunnlag. Det gjelder både i store og små prosjekter – og i alle sektorer. For spørsmålene i utredningsinstruksen er nyttige for alle som skal sette i gang nye tiltak. Vi tror hovedutfordringen er å bestemme seg for at spørsmålene skal besvares og gå passe grundig til verks. Så det er på tide å ta utredningsinstruksen i bruk – den er nødvendig og ikke gammeldags. Det vil øke sjansen for at tiltak treffer godt og hindre sløsing med penger.

Hanne Mari er utdannet samfunnsviter, med master i samfunnsgeografi, fra Universitetet i Trondheim. Før hun begynte i A-2 jobbet hun som utviklingssjef i Bydel Grorud i Oslo kommune. Tidligere har hun jobbet i Norges forskningsråd, Innovasjon Norge, Kommunal- og regionaldepartementet og Statskonsult, samt som selvstendig konsulent.

Hanne Mari har mer enn 20 års erfaring fra strategisk utviklings- og endringsarbeid i offentlig sektor, både på statlig og kommunalt nivå. Hun har erfaring som personal-, prosess- og prosjektleder innenfor et bredt spekter av fagområder. Hennes kompetanseområder er offentlig forvaltning, endringsledelse og virksomhetsutvikling, strategiprosesser, utredning og analyse, gevinstrealisering, prosjektstyring og prosjektledelse.

Facebooklinkedininstagrammail